隨著“雙碳”戰(zhàn)略的實(shí)施，光伏行業(yè)正快速走進(jìn)千行百業(yè)。其中作為主要“碳源”之一，交通運(yùn)輸排放約占我國碳排放總量的10%，而采用光伏等可再生能源可以有效減少交通運(yùn)輸?shù)奶寂欧牛瑥亩苿?dòng)行業(yè)的綠色低碳轉(zhuǎn)型。由此，光伏+交通也構(gòu)成了當(dāng)下光伏應(yīng)用的典型場(chǎng)景。

特別是光伏+高速公路，近期除頂層規(guī)劃外，四川、上海、湖南等多地發(fā)布規(guī)劃，推動(dòng)高速公路區(qū)域光伏的應(yīng)用。

一、政策支持

(一)國家層面

2024年2月，交通運(yùn)輸部印發(fā)《2024年全國公路服務(wù)區(qū)工作要點(diǎn)》中明確，圍繞“雙碳”目標(biāo)，落實(shí)交通運(yùn)輸領(lǐng)域和公路行業(yè)綠色低碳發(fā)展有關(guān)工作要求，推動(dòng)近零碳服務(wù)區(qū)建設(shè)，推進(jìn)服務(wù)區(qū)光伏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2023年10月9日，交通運(yùn)輸部等九部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市公共交通健康可持續(xù)發(fā)展的若干意見》。《意見》提出，因地制宜推進(jìn)適宜區(qū)域合理布局光伏發(fā)電設(shè)施。推動(dòng)各地因地制宜、分類實(shí)施城市軌道交通既有線網(wǎng)優(yōu)化提升行動(dòng)。

2022年5月30日，交通運(yùn)輸部印發(fā)《扎實(shí)推動(dòng)“十四五”規(guī)劃交通運(yùn)輸重大工程項(xiàng)目實(shí)施工作方案》，其中綠色低碳交通可持續(xù)發(fā)展工程方面，“十四五”時(shí)期，以營運(yùn)交通工具動(dòng)力革命和低碳基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營為重點(diǎn)，強(qiáng)化交通基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)低碳發(fā)展有效支撐，在高速公路和水上服務(wù)區(qū)、港口碼頭、樞紐場(chǎng)站等場(chǎng)景建成一批“分布式新能源+儲(chǔ)能+微電網(wǎng)”智慧能源系統(tǒng)工程項(xiàng)目;支持新能源清潔能源營運(yùn)車船規(guī)模應(yīng)用。

2022年2月2日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于積極擴(kuò)大交通運(yùn)輸有效投資的通知》，提出加快建設(shè)綠色低碳交通基礎(chǔ)設(shè)施，因地制宜推進(jìn)公路沿線、服務(wù)區(qū)等區(qū)域合理布局光伏發(fā)電設(shè)施。

2022年1月4日，國家能源局等五部門聯(lián)合印發(fā)《智能光伏產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2021-2025年)》，其中的主要任務(wù)包括助力“智能光伏交通”在內(nèi)的各領(lǐng)域碳達(dá)峰、碳中和，加快“光伏+交通”等融合發(fā)展項(xiàng)目推廣應(yīng)用，推動(dòng)交通領(lǐng)域光伏電站及充電樁示范建設(shè)。

2022年1月18日，國務(wù)院印發(fā)《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》，鼓勵(lì)交通樞紐場(chǎng)站、公路、鐵路等沿線合理布局光伏發(fā)電。

(二)地方層面

1.四川

2024年3月，《四川省高速公路“綠電自給”工程建設(shè)規(guī)劃(2024—2025年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)印發(fā)，提出在全省打造36條光伏高速公路，構(gòu)建具有四川特色的高速公路“綠電自給”能源供給系統(tǒng)。根據(jù)規(guī)劃，四川將在雅西、瀘黃、西攀等21條運(yùn)營高速公路規(guī)劃光伏裝機(jī)規(guī)模47兆瓦，年發(fā)電量6萬兆瓦時(shí);在沿江高速公路宜金段、九棉、久馬等15條在建高速公路規(guī)劃光伏裝機(jī)規(guī)模73兆瓦，年發(fā)電量9萬兆瓦時(shí)。

到2025年，四川將初步建成高速公路清潔能源供給體系，高速公路分布式光伏裝機(jī)容量達(dá)到120兆瓦，年發(fā)電量超15萬兆瓦時(shí)，減少碳排放量超10萬噸，基本實(shí)現(xiàn)高速公路分布式光伏項(xiàng)目日間發(fā)電量與其沿線隧道、服務(wù)區(qū)日間用電量平衡。

2、安徽

2024年3月18日，安徽省交通運(yùn)輸廳發(fā)布《關(guān)于無岳高速等9個(gè)項(xiàng)目路域新能源配套設(shè)施變更設(shè)計(jì)的批復(fù)》，原則同意安徽交控集團(tuán)對(duì)無岳高速等9個(gè)高速公路項(xiàng)目新增光伏發(fā)電系統(tǒng)及充電樁等路域新能源配套設(shè)施的申請(qǐng)。

具體來看，上海至武漢國家高速公路無為至岳西段光伏裝機(jī)容量8.42MW;阜陽至淮濱高速公路安徽段光伏裝機(jī)容量6.0MW;G40滬陜高速公路滁州支線光伏裝機(jī)容量4.86MW，滁州至天長高速公路光伏裝機(jī)容量7.85MW，池州長江公路大橋及接線光伏裝機(jī)容量3.67MW，G4211寧蕪高速公路皖蘇界至蕪湖樞紐段光伏裝機(jī)容量10.9MW，京臺(tái)高速公路方興大道至馬堰段改擴(kuò)建光伏裝機(jī)容量6.5MW，蕪湖至黃山高速公路安徽段光伏裝機(jī)容量15.75MW，G40滬陜高速公路合肥至大顧店段改擴(kuò)建光伏裝機(jī)容量27.75MW。

3、上海

2023年6月27日，上海市交通委員會(huì)、上海市發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《上海交通領(lǐng)域光伏推廣應(yīng)用實(shí)施方案》，這也是全國首個(gè)“光伏+交通”政策出臺(tái)。根據(jù)通知，上海近期目標(biāo)：到2025年，應(yīng)用場(chǎng)景實(shí)現(xiàn)多元化，全市交通領(lǐng)域新增光伏裝機(jī)容量確保達(dá)到120MW，力爭達(dá)到180MW(本方案口徑不含物流倉儲(chǔ)領(lǐng)域)。

通知還提出，推進(jìn)實(shí)施“光伏+”示范工程，通知列出“光伏+地鐵”工程、“光伏+鐵路”工程、“光伏+機(jī)場(chǎng)”工程、“光伏+公交”工程、“光伏+港口”工程、“光伏+道路”工程、“光伏+高速”工程、“光伏+停車”工程、“光伏+其他”工程;并明確了打造8“光伏+”典型應(yīng)用場(chǎng)景。

4、湖南

2024年2月7日，湖南省交通運(yùn)輸廳關(guān)于印發(fā)《湖南省高速公路服務(wù)區(qū)設(shè)計(jì)建設(shè)指導(dǎo)意見》的通知，通知指出，鼓勵(lì)利用高速公路沿線土地資源，探索光伏發(fā)電等綠色能源在高速公路上的應(yīng)用，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)，促進(jìn)更綠色、更融合、更智能、更高端的綜合交通可持續(xù)發(fā)展。

5、山西

2023年11月29日，山西發(fā)改委對(duì)山西省高速公路300MW分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行備案。

據(jù)介紹，該項(xiàng)目覆蓋全省范圍內(nèi)，擬利用山西省高速公路范圍內(nèi)閑置屋頂及地面(建筑、構(gòu)筑物屋頂、互通樞紐、邊坡、隧道隔離帶、服務(wù)區(qū)、收費(fèi)站、治超站等閑置場(chǎng)地)建設(shè)分布式光伏電站及其配套儲(chǔ)能充電樁設(shè)施。新建裝機(jī)容量300MW，采取“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”接入方案接入高速公路就近用電線路。

項(xiàng)目總投資142011.55萬元，計(jì)劃于2023年10月開工，預(yù)計(jì)2025年12月31日前并網(wǎng)發(fā)電，施工時(shí)長27個(gè)月。

6.山東

2023年5月4日，山東省交通運(yùn)輸廳發(fā)布2023年全省交通運(yùn)輸工作要點(diǎn)(工作計(jì)劃)，文件指出，鼓勵(lì)在交通樞紐場(chǎng)站以及公路、鐵路等沿線合理布局光伏發(fā)電及儲(chǔ)能設(shè)施，重點(diǎn)推進(jìn)“氫能高速”“氫能港口”建設(shè)，推廣高速公路邊坡光伏發(fā)電應(yīng)用，全面推進(jìn)“零碳”高速公路服務(wù)區(qū)試點(diǎn)建設(shè)。

7.寧夏

2022年12月寧夏自治區(qū)人民政府辦公廳發(fā)布關(guān)于印發(fā)寧夏回族自治區(qū)能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃的通知。通知中提到，開展整縣(市、區(qū))屋頂分布式光伏開發(fā)試點(diǎn), 創(chuàng)新實(shí)施光伏+農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、校園、社區(qū)、交通等分布式“光伏+”工程, 有效提高用戶側(cè)光電應(yīng)用比例。

8.深圳

2022年3月深圳市交通運(yùn)輸局發(fā)布《深圳市綜合交通“十四五”規(guī)劃》，規(guī)劃指出，鼓勵(lì)高速公路服務(wù)區(qū)、港口碼頭、樞紐場(chǎng)站和停車場(chǎng)實(shí)施節(jié)能技術(shù)改造，布局光伏發(fā)電設(shè)施。

9.浙江寧波

2022年1月，浙江寧波市關(guān)于印發(fā)《寧波市促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)施方案》的通知，其中提到，實(shí)施“光伏+交通”工程。推動(dòng)在車站、機(jī)場(chǎng)、港口碼頭的屋頂建設(shè)光伏設(shè)施，倡導(dǎo)低碳出行理念。新建(改建)大型停車場(chǎng)地等公共基礎(chǔ)設(shè)施原則上全部安裝光伏發(fā)電設(shè)施。在高速收費(fèi)站、公交站臺(tái)、綜合供能服務(wù)站、新能源充電站屋頂建設(shè)光伏設(shè)施，增加運(yùn)營收益。在路燈、光伏航標(biāo)燈、交通信號(hào)燈、交通警示燈、交通標(biāo)志燈、交通指示牌等交通設(shè)施領(lǐng)域推動(dòng)光伏應(yīng)用，打造綠色智慧交通。

2022年3月，寧波城鄉(xiāng)住建局發(fā)布《關(guān)于大力推進(jìn)建筑屋頂分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)應(yīng)用工作的若干意見》。意見稱，加大公交停車場(chǎng)站、軌道交通車輛檢修站、飛機(jī)場(chǎng)、高鐵站等分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)改造。

二、光伏+高速公路的應(yīng)用場(chǎng)景

三、“光伏+高速公路”開發(fā)過程中的合規(guī)要點(diǎn)

據(jù)植德律師事務(wù)所總結(jié)，“光伏+高速公路”開發(fā)過程中要注意以下要點(diǎn)：

1.光伏項(xiàng)目運(yùn)營期與高速公路運(yùn)營期的匹配

高速公路項(xiàng)目周期一般為建設(shè)期3年，運(yùn)營期20-30年。光伏項(xiàng)目周期一般建設(shè)期在1年左右，運(yùn)營期25年。因此，對(duì)于已進(jìn)入運(yùn)營期的高速公路項(xiàng)目，需要注意與光伏項(xiàng)目的運(yùn)營期匹配問題，避免出現(xiàn)因期限錯(cuò)配產(chǎn)生的履約風(fēng)險(xiǎn)。

2.光伏項(xiàng)目用地合規(guī)問題

高速公路邊坡光伏、隧道隔離帶、服務(wù)區(qū)、收費(fèi)站、停車場(chǎng)等用地，基本都在建設(shè)用地范圍內(nèi)，光伏項(xiàng)目的用地合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。但對(duì)于匝道互通區(qū)域中的地塊、隧道口上方的山坡，棄土場(chǎng)等場(chǎng)景的用地性質(zhì)和土地類型就較為復(fù)雜，各個(gè)高速公路項(xiàng)目都有較大區(qū)別，實(shí)踐中則需要重點(diǎn)關(guān)于該類用地合規(guī)問題。

3.服務(wù)區(qū)、加油站等屋頂光伏的建筑物產(chǎn)權(quán)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

投資方取得屋頂光伏的經(jīng)營權(quán)主要有兩種模式：一種是租賃模式，即投資方租賃業(yè)主的屋頂鋪設(shè)光伏組建，發(fā)電上網(wǎng)，價(jià)格按照實(shí)時(shí)電價(jià)收取;另一種為無償使用模式，即合同能源管理模式，投資方免費(fèi)取得業(yè)主屋頂，電站發(fā)電供業(yè)主使用，電價(jià)予以折扣優(yōu)惠。其中針對(duì)租賃形式取得的屋頂使用權(quán)存在以下合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)：

(1)屋頂租賃合同期限超過20年部分無效

根據(jù)《中華人民共和國民法典》第七百零五條規(guī)定：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。租賃期限屆滿，當(dāng)事人可以續(xù)訂租賃合同;但是，約定的租賃期限自續(xù)訂之日起不得超過二十年。”由于屋頂光伏的運(yùn)營期限一般為25年，超過租賃期限20年的部分，目前在實(shí)踐中出現(xiàn)了各種“規(guī)避”方式，比如約定自動(dòng)續(xù)期、簽訂補(bǔ)充協(xié)議、贈(zèng)送租期等方式，但該類約定均無法完全避免超過二十年租賃期限部分被認(rèn)定無效的風(fēng)險(xiǎn)。近期，實(shí)踐中還出現(xiàn)了一種模式，即雙方約定自項(xiàng)目初始運(yùn)營租賃期滿5年后，承租方有權(quán)單方面要求重新簽署租賃期限為20年的租賃協(xié)議，實(shí)現(xiàn)租賃期限與合作期限(25年)的匹配，即按照預(yù)約合同的模式設(shè)定雙方未來簽署新的租賃合同的義務(wù)。但該類約定的效力如何，目前尚未查詢到類似案件的司法實(shí)踐案例或觀點(diǎn)，但從該模式的整體安排和合同目的來看，也無法完全排除超過二十年租賃期限部分被認(rèn)定無效的風(fēng)險(xiǎn)。

(2)因建設(shè)工程規(guī)劃許可證瑕疵致使合同無效

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋(2020修正)》第二條：“出租人就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，與承租人訂立的租賃合同無效。但在一審法庭辯論終結(jié)前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者經(jīng)主管部門批準(zhǔn)建設(shè)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效。”實(shí)踐中高速公路也的確經(jīng)常存在“先開建、后辦證”的情況，若因住建局作出《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的行為被認(rèn)定違法的，則將影響到屋頂光伏項(xiàng)目中租賃合同關(guān)系的效力，產(chǎn)生合同履約風(fēng)險(xiǎn)。

4.多個(gè)地址開發(fā)的分布式光伏項(xiàng)目能否合并整體備案問題

“光伏+高速公路”模式的備案在各地區(qū)的實(shí)踐中常出現(xiàn)的困擾是，“光伏+高速公路”模式的各類場(chǎng)景不同，比如光伏車棚是否可以與屋頂光伏或與充電樁一并備案?服務(wù)區(qū)、收費(fèi)站等位于不同片區(qū)的光伏能否一并備案等問題。

對(duì)于該類問題，由于《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》第十條、第十一條的規(guī)定均將備案的管理辦法的制定權(quán)限下放至省級(jí)人民政府，因此各地在實(shí)際操作中存在不同。根據(jù)筆者查詢浙江、江蘇省類似項(xiàng)目備案情況，浙江的較多地區(qū)鼓勵(lì)車棚頂和屋頂光伏連片開發(fā)，光伏投資商可以一并申請(qǐng)備案，江蘇省出臺(tái)的分布式光伏的管理相關(guān)的規(guī)定和部分城市的實(shí)踐情況則明確對(duì)于多個(gè)地址開發(fā)的分布式光伏項(xiàng)目，可以合并整體備案。因此，投資商在申請(qǐng)投資備案時(shí)，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐姆植际焦夥墓芾硪?guī)定，與政府協(xié)調(diào)申請(qǐng)簡化辦理流程。

5.是否需要辦理電力業(yè)務(wù)許可證的問題

“光伏+高速公路”項(xiàng)目的裝機(jī)容量一般都偏小，是否需要辦理電力業(yè)務(wù)許可證依照項(xiàng)目的裝機(jī)容量確定，根據(jù)《國家能源局關(guān)于貫徹落實(shí)“放管服”改革精神、優(yōu)化電力業(yè)務(wù)許可管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，在項(xiàng)目裝機(jī)容量6MW(不含)以下的“光伏+高速公路”項(xiàng)目，原則上不需要辦理電力業(yè)務(wù)許可證。

6.高速公路交通事故產(chǎn)生的侵權(quán)問題

高速公路發(fā)生交通事故的風(fēng)險(xiǎn)較大，頻率較高，在不同場(chǎng)景下，可能會(huì)出現(xiàn)更為復(fù)雜、侵權(quán)責(zé)任更加難以認(rèn)定的情況。比如交通事故車輛撞擊邊坡或隔離帶中的光伏組件，導(dǎo)致司乘人員產(chǎn)生二次傷害的情況下，高速公路的運(yùn)營主體是否存在過錯(cuò)，是否需要承擔(dān)責(zé)任;交通事故的責(zé)任方如何賠償光伏設(shè)備損毀的損失，損失的范圍和金額的認(rèn)定如何計(jì)算;或遇到極端天氣的情況下，光伏組件的垮塌、脫落造成交通事故后，責(zé)任如何劃分，是否可以因不可抗力免責(zé)，如何舉證等?再如服務(wù)區(qū)內(nèi)大型貨車碰撞光伏車棚導(dǎo)致短路、火災(zāi)、車輛損毀的責(zé)任認(rèn)定以及劃分等問題。此類問題雖然目前尚無大量司法審判的案例，但隨著光伏和交通場(chǎng)景的融合程度加深，類似爭議將逐漸產(chǎn)生，光伏項(xiàng)目的投資開發(fā)主體應(yīng)注意在施工和運(yùn)行維護(hù)合同中設(shè)定追償和索賠條款、通過購買保險(xiǎn)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、落實(shí)安全警示告知義務(wù)、強(qiáng)化應(yīng)急管理和安全管理措施等方式降低運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)也可積極倡議國家盡快出臺(tái)統(tǒng)一的高速公路光伏項(xiàng)目的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。

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