針對(duì)上一輪電力行業(yè)改革的尷尬現(xiàn)狀，目前有跡象表明，更深層次的電改即將拉開(kāi)序幕。8月21日，來(lái)自電力體制改革部門的一位人士曾向媒體透露：“十一五”期間的電力體制改革規(guī)劃，已經(jīng)上報(bào)到了國(guó)務(wù)院，如果該文件得到批準(zhǔn)，中國(guó)新一輪的電力體制改革就將正式啟幕。據(jù)這位人士介紹，新的規(guī)劃依然堅(jiān)持以原有的2002年的“五號(hào)文件”為基礎(chǔ)，即繼續(xù)堅(jiān)持以推進(jìn)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的思路來(lái)推動(dòng)下一步的改革。 當(dāng)前相當(dāng)普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，上一輪意圖打破壟斷、形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的電力管理體制改革。之所以未能取得預(yù)期效果，是因?yàn)槿狈?qiáng)力人物，改革機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別過(guò)低所致。于是，近期有消息稱，中央決策層對(duì)啟動(dòng)新的第二輪電力體制改革非常重視，將大力擴(kuò)充國(guó)家電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，將人員從原來(lái)的2人充實(shí)到18人，而且來(lái)自發(fā)改委、國(guó)資委、財(cái)政部的官員被列為辦公室的副主任，并由一位副總理親自主管，以增強(qiáng)該機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)行能力。這一舉措顯然是為了使這場(chǎng)涉及多方利益的改革能夠更加順利地向前推進(jìn)。 那些固執(zhí)于競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向的改革者們，仍然在努力通過(guò)更高的行政權(quán)威來(lái)推動(dòng)所謂的電力行業(yè)的市場(chǎng)化。國(guó)家電監(jiān)會(huì)主席柴松岳在今年7月20日召開(kāi)的電監(jiān)會(huì)年中工作會(huì)議上就強(qiáng)調(diào)說(shuō)，建立區(qū)域電力市場(chǎng)是電力體制改革的重要任務(wù)和重要方向，絕不能動(dòng)搖。對(duì)區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)運(yùn)行中遇到的困難和存在的問(wèn)題，要正確看待。區(qū)域市場(chǎng)建設(shè)本身不是目的，關(guān)鍵是要形成和確立電力資源的市場(chǎng)配置機(jī)制。 這些冀圖通過(guò)更高的行政權(quán)威來(lái)推動(dòng)電力市場(chǎng)化改革的初衷也許是好的，但其內(nèi)在的行事邏輯卻頗值得商榷。眾所周知，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng)歷史，其實(shí)是一個(gè)行政權(quán)力逐步退出經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的過(guò)程。因此從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，行政權(quán)力與市場(chǎng)深化之間是一對(duì)對(duì)抗性的力量。行政權(quán)力的擴(kuò)張常常伴隨著市場(chǎng)的萎縮，而過(guò)度的權(quán)力介入則必然導(dǎo)致市場(chǎng)自身力量的削弱。更為重要的是，行政權(quán)力本身就如同毒品，它會(huì)讓權(quán)力的行使者上癮而不能自拔。一旦形成對(duì)行政權(quán)力的依賴。當(dāng)權(quán)者就會(huì)通過(guò)不斷地強(qiáng)化權(quán)力進(jìn)而把干預(yù)市場(chǎng)視為一種正當(dāng)?shù)男袨椤６F(xiàn)在，電力行業(yè)面臨的最大問(wèn)題，就是行政權(quán)力的過(guò)度介入造成的。而這些信奉市場(chǎng)力量的改革者們，卻企望通過(guò)更強(qiáng)大的行政力量來(lái)推進(jìn)他們想象中的市場(chǎng)化，那豈不是在自掘市場(chǎng)的墳?zāi)梗空l(shuí)又能夠斷言，這更為強(qiáng)大的權(quán)力實(shí)體不會(huì)成為當(dāng)前權(quán)力群體的替代者或是同盟者？對(duì)于這種顯然違背市場(chǎng)規(guī)律的改革能否取得預(yù)期成果，筆者深表懷疑。 為何不換個(gè)視角？ 對(duì)于電力行業(yè)歷時(shí)四年之久的所謂以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的改革，現(xiàn)在來(lái)看，最終的結(jié)局卻很難避免以無(wú)可奈何的失敗收?qǐng)觥＿@也不禁促使筆者反思，面對(duì)強(qiáng)大電力壟斷利益集團(tuán)，改革者們所開(kāi)出的“分拆藥方”真的會(huì)有出路嗎}公眾往往被市場(chǎng)化改革的鼓吹者所誤導(dǎo)，并對(duì)電力行業(yè)市場(chǎng)化充滿了無(wú)限遐想，仿佛競(jìng)爭(zhēng)性的電力市場(chǎng)會(huì)很快形成，從而會(huì)給公眾帶來(lái)巨大的福利改善。但最終的結(jié)局卻往往事與愿違。 無(wú)可否認(rèn)的是，電力行業(yè)當(dāng)前最大的問(wèn)題就是壟斷，尤其是電網(wǎng)公司。但是，試圖以廠網(wǎng)分開(kāi)的拆分方式來(lái)打破壟斷，進(jìn)而形成區(qū)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的改革思路似乎有點(diǎn)不倫不類和過(guò)于天真。近期已有消息人士透露，當(dāng)前電力行業(yè)改革所面對(duì)的最大障礙依然是如何實(shí)現(xiàn)徹底的廠網(wǎng)分開(kāi)，以及在此基礎(chǔ)上的對(duì)涉及上萬(wàn)億資產(chǎn)的電網(wǎng)公司的拆分。其實(shí)，電網(wǎng)企業(yè)本身所固有的自然壟斷屬性，以及電網(wǎng)安全和各個(gè)利益集團(tuán)博弈的復(fù)雜性，將使得電網(wǎng)的輸配電的折分近乎天方夜譚。我們必須承認(rèn)的一個(gè)事實(shí)是，電力行業(yè)存在著極強(qiáng)的專用性知識(shí)，系統(tǒng)內(nèi)部人憑借信息壟斷優(yōu)勢(shì)，擁有太多的手段來(lái)拒斥任何所謂的市場(chǎng)化要求，競(jìng)爭(zhēng)所可能導(dǎo)致的電力系統(tǒng)潛在風(fēng)險(xiǎn)的暴露是任何人都承擔(dān)不起的。 更讓人無(wú)法理解的是，一些鼓吹電力市場(chǎng)化的改革設(shè)計(jì)者們所提出的改革方案本身就是一個(gè)蹩腳的市場(chǎng)化方案，從根本上已經(jīng)明顯違背了市場(chǎng)化的本來(lái)要義。因?yàn)椋绻且⒁愿?jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的區(qū)域電力市場(chǎng)，那就應(yīng)該徹底打破電網(wǎng)企業(yè)與發(fā)電企業(yè)之間的準(zhǔn)入界限，Bp一方面打破電網(wǎng)企業(yè)的終端壟斷，允許發(fā)電企業(yè)直接介入電網(wǎng)建設(shè)和終端供電市場(chǎng)：另一方面也應(yīng)允許電網(wǎng)企業(yè)投資于發(fā)電企業(yè)，實(shí)現(xiàn)縱向一體化。也就是說(shuō)，所謂的市場(chǎng)化應(yīng)該是整個(gè)電力行業(yè)的市場(chǎng)化，而不是按照既有方案，只是在發(fā)電領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化。單在發(fā)電一側(cè)推動(dòng)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，而對(duì)于電網(wǎng)公司卻依然保持著區(qū)域終端壟斷地位，這是明顯的單邊市場(chǎng)化改革。 按照筆者對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的理解，一個(gè)完整的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)必須保證由多個(gè)發(fā)電企業(yè)和多個(gè)電網(wǎng)公司構(gòu)成，并且允許兩個(gè)領(lǐng)域之間的相互滲透。如果有很多的發(fā)電企業(yè)，卻僅有一個(gè)需求者——電網(wǎng)公司，那么買方壟斷就必然導(dǎo)致針對(duì)發(fā)電企業(yè)的壓價(jià)行為。為了防止這種惡意壓價(jià)行為，就必然要求政府對(duì)供電價(jià)格實(shí)施管制。但是過(guò)高的供電管制價(jià)格又會(huì)導(dǎo)致電網(wǎng)公司介入發(fā)電領(lǐng)域，保有發(fā)電資產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)整體利益的最大化。而對(duì)于發(fā)電企業(yè)來(lái)說(shuō)，高專用性投資屬性意味著很高的行業(yè)退出門檻，這必然會(huì)誘發(fā)電網(wǎng)公司對(duì)發(fā)電企業(yè)的敲竹杠行為。電網(wǎng)公司這種強(qiáng)烈的機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī)，將誘發(fā)發(fā)電企業(yè)通過(guò)收購(gòu)電網(wǎng)公司進(jìn)而實(shí)現(xiàn)縱向一體化的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)。面對(duì)這樣的市場(chǎng)化動(dòng)機(jī)，政府就只能通過(guò)一系列的行政管制來(lái)限制二者的相互滲透以及電網(wǎng)公司基于規(guī)模經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張沖動(dòng)，從而破壞電力市場(chǎng)化本身的固有內(nèi)涵，而所謂的電力市場(chǎng)也就只能是跛足的市場(chǎng)。 依據(jù)筆者的判斷，當(dāng)前推進(jìn)電力行業(yè)實(shí)質(zhì)性改革的關(guān)鍵，不應(yīng)是急于通過(guò)“分拆”來(lái)推動(dòng)所謂舶區(qū)域電力市場(chǎng)的形成，而是應(yīng)提高電力行業(yè)的透明度，以盡力減少公眾和外部監(jiān)管者，與電力系統(tǒng)內(nèi)部人之間的信息不對(duì)稱。電力行業(yè)改革要實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵性的突破，不能再一味地從打破行業(yè)壟斷入手（電網(wǎng)的自然壟斷屬性決定了這樣的改革思路根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)最終的改革目的），而應(yīng)盡快從企業(yè)的微觀治理層面切入，從而尋求一條突破現(xiàn)有約束的切實(shí)可行的改革路徑。換句話說(shuō)，我們?yōu)楹尾荒艹姓J(rèn)電力行業(yè)尤其是電網(wǎng)公司的壟斷合理性？如果認(rèn)可了這種合理性，我們就可以通過(guò)，引入公共企業(yè)治理機(jī)制，來(lái)規(guī)范壟斷企業(yè)的運(yùn)營(yíng)。而從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)于公共企業(yè)的治理，主要應(yīng)從內(nèi)外兩個(gè)方面推進(jìn)企業(yè)治理制度的建立和完善。 在外部治理方面，必須大力推進(jìn)公共企業(yè)的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)信息公開(kāi)。其實(shí)這從理論上再簡(jiǎn)單不過(guò)了，作為全民所有的公共企業(yè)，其內(nèi)部經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)信息本就應(yīng)該對(duì)全體國(guó)民實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明。這正如上市公司的重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)信息被嚴(yán)格要求向股東及時(shí)準(zhǔn)確地披露。可是我國(guó)的公共企業(yè)在這方面的所作所為卻表現(xiàn)得最差，具有壟斷地位的公共企業(yè)儼然成了某些利益群體的獨(dú)立王國(guó)，企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)的重大信息，包括收入分配等信息缺乏定期向全體國(guó)民公開(kāi)披露的機(jī)制。沒(méi)有公開(kāi)的信息披露機(jī)制，也就談不上外部監(jiān)督的有效性。實(shí)現(xiàn)信息透明化，才是建立有效外部監(jiān)督的基礎(chǔ)。 除了外部監(jiān)督之外，在企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制上，公共企業(yè)同樣適用上市公司的治理原則，即通過(guò)成立董事會(huì)或公共決策委員會(huì)，建立以董事會(huì)或委員會(huì)為核心的企業(yè)決策機(jī)制。但與上市公司不同的是，公共企業(yè)的董事會(huì)或公共決策委員會(huì)必須由更多外部人士出任董事或委員，建立一種制衡的權(quán)力關(guān)系和均衡的決策體制。在這一點(diǎn)上，我們完全可以借鑒歐洲國(guó)家公共企業(yè)的治理經(jīng)驗(yàn)。歐洲很多國(guó)家的法律都規(guī)定，必須保證職工代表和相關(guān)利益者代表在公共企業(yè)董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)中的地位。比如在法國(guó)，大型國(guó)營(yíng)公司都施行“三方代表制”，即政府委派的代表、職工代表和企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的相關(guān)利益者各占1／3組成董事會(huì)，由此形成權(quán)衡多方利益的決策機(jī)制。通過(guò)內(nèi)部治理機(jī)制的建立，就可以在公共企業(yè)內(nèi)部形成有效的權(quán)力制衡關(guān)系，從而體現(xiàn)公共企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的社會(huì)化要求，這其中當(dāng)然包括公共企業(yè)內(nèi)部的收入分配決策。 只有按照上述制度安排形成公共企業(yè)的內(nèi)外部治理機(jī)制，才能從根本上解決壟斷企業(yè)收入分配不公的難題，更能有效避免欺騙公眾的減薪鬧劇的再次上演。當(dāng)前的社會(huì)，公眾已再禁不起忽悠了，這類欺騙行為不僅在損害公共企業(yè)的信用，更在損害政府的信譽(yù)，而這樣的代價(jià)無(wú)疑是非常巨大的。 作者：陳銳 來(lái)源：《董事會(huì)》2006年第10期